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LA SITUATION DU NOUVEAU-BRUNSWICK

La production et la distribution de l’électricité au Nouveau-Brunswick n’ont pas commencé par une société de la Couronne. Les intérêts privés ont été les premiers à produire de l’électricité. Il s’agissait de petits producteurs axés sur les marchés locaux. Par conséquent, de nouveaux producteurs ont établi des opérations à Saint-Jean, Sussex, Moncton et Fredericton. Des petites localités ont également commencé à produire de l’électricité. La ville de Woodstock, par exemple, comptait deux petites compagnies d’énergie électrique dans les années 1880 et le conseil de ville de Campbellton a décidé d’assumer la responsabilité de la production et de la distribution de l’électricité.

Toutes les localités du Nouveau-Brunswick voulaient de l’énergie électrique, mais la décision de développer une puissance n’a pas été directe et facile. Elle était tributaire d’un certain nombre de facteurs. Plus souvent qu’autrement, cependant, l’énergie électrique est devenue disponible pour la seule et unique raison qu’une usine avait besoin d’énergie et que la compagnie a construit une puissance elle-même ou l’a fait construire par une autre société de qui elle achèterait l’électricité dont elle avait besoin. En retour, la compagnie vendrait son excédent d’énergie électrique à d’autres entreprises ou particuliers.

En 1918, environ vingt organisations produisaient de l’électricité au Nouveau-Brunswick. Les tarifs et les services n’étaient régis par aucune norme. Nous avons appris qu’à Saint-Jean, par exemple, le tarif payé par un propriétaire variait de 7,5 à 15 cents le kilowatt-heure, selon où il était situé et la quantité d’énergie consommée. L’absence d’un tarif uniforme et de normes n’étaient pas les seuls problèmes. Diverses entreprises privées qui posaient l’infrastructure pour livrer l’électricité ont créé un « labyrinthe inesthétique de poteaux et de lignes électriques » qui, du moins à Fredericton, « a provoqué un tollé public. »

À la fin de la Première Guerre mondiale, il était généralement reconnu que l’éclairage et l’énergie électrique étaient des nécessités de la vie et un facteur clé du développement économique. Il a aussi été largement reconnu que le gouvernement devait jouer le rôle prépondérant dans ce secteur. En 1920, le gouvernement provincial a adopté des mesures législatives créant la Commission d’énergie électrique du Nouveau-Brunswick (CEENB). La commission s’est vite mise à l’oeuvre et en l’espace de deux ans, elle avait achevé son premier barrage hydroélectrique. Cependant, les problèmes survenus par la suite relativement au barrage ont suscité un débat. Qui serait plus en mesure d’aménager les futurs sites hydroélectriques, le secteur public ou le secteur privé? Le débat n’a pas réglé la question et à la fin des années 1920, une filiale de la International Paper Company a obtenu le droit d’aménager la centrale à Grand-Sault.

Quatre facteurs importants favoriseraient le secteur public. Premièrement, la demande d’électricité augmentait substantiellement année après année. Deuxièmement, le besoin d’accéder à des quantités maximales d’électricité à des périodes de pointe nécessitait un réseau de production intégré. Troisièmement, les années de la guerre et la décision de situer d’importants établissements de formation dans la province ont incité le gouvernement à agir. Quatrièmement, les régions rurales ont commencé à exercer des pressions politiques afin d’obtenir les services d’électricité; dans les années 1940, de nombreuses régions rurales du Nouveau-Brunswick n’avaient pas encore d’électricité. L’électrification des régions rurales n’était pas économiquement viable en raison de la faible demande et à cause des coûts élevés de la pose des lignes d’électricité. Si l’objectif était de promouvoir un niveau de service et des prix uniformes, on estimait alors que seul le gouvernement pouvait tracer la voie. Ces facteurs et des moyens très limités de bâtir une capacité de production à petite échelle ont porté les décideurs à conclure qu’un aménagement d’envergure était nécessaire et que seul le secteur public était en mesure d’accomplir cette tâche.

C’est pourquoi le Nouveau-Brunswick a eu recours à une société de la Couronne plutôt qu’à des entreprises privées pour produire et distribuer l’électricité dans la province. Cette approche a été adoptée en grande mesure pour garantir que l’électricité serait accessible partout à des tarifs uniformes. Voilà ce qui résume le mandat public global d’Énergie NB.

La Loi sur l’énergie électrique confère à la Société le pouvoir dont elle a besoin pour réaliser l’objectif de son mandat public. Les paragraphes 32(3) et 32(4) imposent de grandes restrictions sur l’installation de l’énergie électrique et l’extension du service d’électricité par des intérêts privés. En échange du maintien d’un tarif uniforme et de la garantie que toutes les localités auront accès aux services d’électricité, Énergie NB a un privilège exclusif. Sans ce privilège exclusive, Énergie NB ne pourrait pas maintenir un système universel. Pour certains, la raison est assez simple; les entreprises privées se concentreraient sur les marchés lucratifs et de haute densité pour réaliser des profits et négligeraient les régions rurales et isolées, d’où le lien fondamental entre le service universel et le privilège exclusif. En résumé, le privilège exclusif est le prix qu’il a fallu payer pour construire et maintenir une puissance provinciale non discriminatoire en matière d’électricité.

Il faut comprendre l’objectif du mandat public d’Énergie NB pour savoir pourquoi c’est une société de la Couronne. Encore une fois, la raison est assez simple. La question la plus importante qui se pose aujourd’hui est de savoir si le Nouveau-Brunswick a encore besoin d’une société de la Couronne pour produire et distribuer de l’électricité et pour réaliser l’objectif de son mandat public.

Selon les documents économiques, les entreprise privées, non assujetties aux contraintes liées à la propriété publique, pourraient s’adapter plus rapidement aux nouvelles circonstances. Nous savons également que le transfert des activités du secteur public au secteur privé réduira les pressions exercées sur l’appareil décisionnaire gouvernemental et souvent favorisera des gains importants d’efficacité économique. L’expérience britannique en matière de privatisation entre 1981 et 1985 révèle des améliorations importantes des activités commerciales et de la rentabilité des entreprises publiques qui ont été transférées au secteur privé. Le Conseil économique du Canada laisse entendre toutefois que dans une certaine mesure, ces hausses de profit peuvent résulter de l’abolition des obligations imposées à l’entreprise par son mandat public.

Ainsi, les deux questions clés posées plus haut demeurent : l’objectif du mandat public de la Société est-il toujours valable et avons-nous besoin d’une société de la Couronne pour produire et distribuer de l’électricité au Nouveau-Brunswick? Nous savons que toutes les régions et toutes les localités de la province possèdent maintenant l’infrastructure nécessaire pour recevoir l’électricité. En outre, certains observateurs soutiennent que la province pourrait assurer un « service universel » et des « tarifs uniformes » sans recourir à une société de la Couronne pour exécuter une partie ou la totalité du travail exigé. Le gouvernement, disent-ils, pourrait proclamer la libéralisation du marché ou en effet abolir le privilège exclusif et en même temps établir un organisme de réglementation possédant des instruments d’intervention pour garantir à tous les Néo-Brunswickois et Néo-Brunswickoises, où qu’ils habitent, l’accès à des services d’électricité à des tarifs comparables.

D’autres observateurs pensent que seule une société de la Couronne peut bien promouvoir l’intérêt du public. Ils soutiennent que les principes du « service universel » et des « tarifs uniformes » sont enracinés dans la culture des services publics et dans la croyance que, dans la mesure du possible, tout le monde doit être traité de la même façon. Est-il besoin de se rappeler qu’il y a tout un monde de différence entre les citoyens et les clients? Les clients sont souverains. Ils peuvent tenir l’entreprise responsable par leur comportement dans un marché concurrentiel. En bref, les clients peuvent se tourner vers le marché pour défendre leurs intérêts ou délaisser une entreprise non satisfaisante pour se tourner vers un de ses compétiteurs. Pour les entreprises, il est très logique du point de vue commercial de réserver un traitement de faveur à leurs meilleurs clients. Les citoyens d’autre part, ont des objectifs communs. Ils exigent un traitement « commun » de la part du gouvernement et par ricochet des sociétés de la Couronne. On peut facilement s’imaginer le tollé qui serait déclenché à l’Assemblée législative et dans les médias si, délaissant les programmes de promotion sociale, un programme du gouvernement ou les services d’une société de la Couronne étaient intentionnellement discriminatoires à l’égard de certains Néo-Brunswickois ou Néo-Brunswickoises ou certaines localités, ou encore, favorisaient un groupe de citoyens par rapport aux autres. Albert Hirschman a fait valoir la différence lorsqu’il a écrit que dans le monde des affaires, « le client qui, insatisfait du produit d’une entreprise, se tourne vers celui d’une autre, utilise le marché pour défendre son bien-être et améliorer sa situation. » Cette méthode est intéressante, impersonnelle, efficace et discrète. Elle se prête aussi facilement à l’évaluation du succès et de l’échec. Dans le cas du gouvernement toutefois, les citoyens utilisent leur « voix » pour exprimer leur insatisfaction. La voix est bien entendue beaucoup plus dérangeante qu’une sortie discrète, puisqu’elle peut aller d’un faible grondement à la protestation violente; elle implique l’articulation des opinons critiques plutôt qu’un vote secret pris dans l’anonymat d’un supermarché; et enfin, elle est directe plutôt que détournée.

La différence réside au coeur du rôle le plus important du mandat public d’un « service universel » et de « tarifs uniformes » d’Énergie NB. Certains diraient que la libéralisation des forces du marché pourrait bouleverser ces deux principes; avec le temps, les « citoyens » deviendraient des « clients » commerciaux et seraient traités ainsi. Les règlements du gouvernement pourraient atténuer l’impact, mais jusqu’à un certain point seulement, d’après eux.

Au risque de sursimplifier, nous osons dire que le secteur public ou une société de la Couronne a développé une capacité bien rodée de servir tous les Néo-Brunswickois et Néo-Brunswickoises équitablement et de construire une solide infrastructure capable de bien performer en tout temps. Autrement dit, il a construit l’infrastructure convenable, bien que le coût en soit très élevé. Entretemps, le secteur privé a développé une capacité bien rodée de réaliser des profits, de réagir rapidement aux possibilités de commercialisation et de satisfaire les clients.

Pourtant, un nombre accru d’observateurs favorisent la privatisation et soutiennent que les entreprises privées, grâce à une bonne réglementation, peuvent tout aussi facilement satisfaire à l’objectif d’un mandat public qu’une société de la Couronne. Un certain nombre d’études démontrent que l’approvisionnement privé ou commercial est beaucoup plus efficace que l’approvisionnement public ou non commercial. Une étude du genre qui a examiné cinquante cas dans cinq pays, comparant l’efficacité des deux secteurs, a démontré que dans au moins quarante cas, le secteur privé était beaucoup plus efficace. L’approvisionnement non commercial semblait moins coûteux seulement dans des cas comme les hôpitaux d’anciens combattants et la collecte des déchets. Dans sept cas, le verdict n’était pas évident, parce que les résultats ne révélaient aucune différence ou étaient trop ambigus pour permettre de tirer des conclusions. Dans quarante cas toutefois, l’approvisionnement par le secteur privé était plus efficace. L’étude a examiné divers secteurs, allant de la vente des assurances et services, lignes aériennes, services d’autobus, services de nettoyage, banques, abattoirs, protection contre les incendies aux prévisions météorologiques. Dans de nombreux cas, les différences étaient substantielles, le secteur privé étant de 50 p. 100 plus efficace pour les services de nettoyage, de 200 p. 100 pour la perception des dettes et de 12 à 100 p. 100 pour l’industrie aérienne.

La privatisation est un outil puissant également à la disposition de ceux qui veulent assurer un changement durable. Une des craintes de nombreux réformateurs du gouvernement c’est que la bureaucratie attende, comme elle l’a fait par le passé, tout simplement le départ des hommes et femmes politiques au pouvoir pour que les choses reviennent à la normale. La privatisation transfert la prise de décisions des bureaucrates pour la donner aux forces du marché, qui, (comme on le pense généralement) de par leur nature, assureront une prise de décisions plus efficace et une meilleure répartition des ressources. La privatisation « attaque également l’intégrité des organisations du secteur public » en exposant et en enlevant les idéologies protectrices que les organismes du gouvernement construisent pour « soustraire leur comportement peu économe à l’examen ou à la critique externe. » Si les bureaucraties publiques ne peuvent pas par définition fonctionner de façon efficace, la solution consiste donc à les transférer au secteur privé.

L’histoire nous apprend que les gouvernements n’ont pas très bien réussi à réformer leurs organismes ou entreprises de l’intérieur. Les campagnes ou les efforts d’efficacité donnent au mieux un succès mitigé, et ce seulement pendant la période où les pressions sont exercées. Un observateur a expliqué pourquoi, lorsque la nouveauté a pris fin, les méthodes d’approvisionnement public font progressivement ressentir de nouveau leurs effets. L’histoire du secteur public de la Grande-Bretagne abonde de noms de consultants qui ont proposé des solutions du secteur privé qui ont été bénéfiques mais de courte durée. »

Les affirmations qui précèdent laissent entendre que si l’objectif est vraiment de réformer les entreprises publiques et de faire durer la réforme, les bureaucrates devraient alors se tourner vers la privatisation. Si cette approche n’est pas adoptée, le statu quo finira par prédominer. Nous avons maintenant un ensemble de documentation qui soutient que les représentants du gouvernement favorisent intuitivement le statu quo et que bon nombre d’entre eux ont développé une capacité de donner l’apparence du changement alors qu’en fait ils progressent très lentement ou maintiennent le statu quo.

Les entreprises publiques ou les sociétés de la Couronne sont des structures de direction hybrides. Même si une société de la Couronne a certes la possibilité d’acquérir un meilleur sens des affaires qu’un ministère du gouvernement, ce n’est pas une structure commerciale pure et elle ne peut pas le devenir non plus. Une société de la Couronne a pour but d’exécuter un mandat public et non pas de poursuivre un objectif privé. Elle est aussi redevable à l’autorité politique et non pas entièrement aux forces du marché. Quelles que soient les améliorations en matière de gestion pouvant être adoptées pour les opérations d’une société de la Couronne, il n’en reste pas moins que la société n’aura jamais la discipline d’un marché boursier et des critères précis quantifiables de succès. N’ayant ni des critères précis ni le souci de la rentabilité, les sociétés de la Couronne seront invariablement accusées d’avoir une gestion inefficace et de ne pas être productives.

Certains diront qu’Énergie NB remplit encore un mandat public important parce qu’elle vise des objectifs comme « l’universalité des services » et des « tarifs uniformes ». Mais au risque de nous répéter, nous disons que même ces deux principes n’exigent plus l’existence d’une entreprise publique. Encore une fois, ces deux principes pourraient maintenant être poursuivis beaucoup plus efficacement par les entreprises privées à un moindre coût.

Le privilège exclusif, selon certains observateurs, pourrait bien être plus utile pour payer le coût des décisions onéreuses que pour appuyer un service universel et des tarifs uniformes. Le privilège exclusif sert à isoler la Société contre les règles et la discipline du marché. Il empêche également quiconque d’évaluer son rendement d’un point de vue commercial ou d’affaires. C’est là que réside la difficulté; s’il n’est pas possible d’évaluer le rendement d’Énergie NB d’un point de vue économique, alors personne, qu’il s’agisse du Cabinet, de l’Assemblée législative, des Néo-Brunswickois et des Néo-Brunswickoises, ou du marché, ne peut la rendre entièrement imputable. Nous ne saurons jamais de façon certaine quel devrait être le coût réel des services d’électricité au Nouveau-Brunswick.

Ce qui précède explique pourquoi nous ne pouvons pas parler d’électricité purement en fonction de l’intérêt public. La Défense nationale par exemple est un bien public parce que les entreprises privées ne peuvent pas en fixer le prix ou l’offrir selon le prix. Si l’électricité était confiée aux entreprises privées, il serait possible d’en fixer le prix et de le facturer aux bénéficiaires selon une méthode qui ne pourrait jamais être appliquée pour le service militaire.

Cette situation nous mène encore à nous poser la question suivante — Énergie NB est-elle la seule façon d’arriver à un service universel et à des tarifs uniformes? La réponse est non. La désintégration du réseau AT&T aux États-Unis et la déréglementation des lignes aériennes aux États-Unis et au Canada n’ont pas mis fin au service dans les régions rurales et dans les petites villes. En effet, la déréglementation de l’industrie aérienne au Canada a donné naissance à de nouvelles lignes aériennes régionales rentables desservant les petites villes. Pour ce qui est du service téléphonique aux États-Unis, on nous dit que « AT&T justifiait son monopole principalement en invoquant la disponibilité universelle du service à des tarifs abordables. Pour justifier l’interdiction de la concurrence, certaines personnes ont soutenu que la concurrence entraînerait "l’écrémage", la "dégradation du service" et des "réductions de service, surtout dans les régions éloignées". » On nous informe maintenant que « depuis l’avènement de la concurrence toutefois, aucune de ces conséquence néfastes ne s’est manifestée. »

En outre, Énergie NB ne devrait plus parler de tarif uniforme. En effet, elle offre actuellement un système à deux prix ou à plusieurs prix. Si après avoir privatisé Énergie NB, nous constations que « l’écrémage » est en fait pratiqué et que les localités rurales isolées ne sont plus bien desservies, le gouvernement du Nouveau-Brunswick pourrait facilement implanter une subvention directe pour que le service soit dans toutes les régions de la province. Mais même cette mesure ne sera peut-être pas nécessaire vu que, par la réglementation, la province pourrait obliger les entreprises privées à livrer l’électricité à toutes les localités de la province à un tarif comparable.

Énergie NB est aussi assujettie à d’autres objectifs d’un mandat public. Nous savons qu’il lui a été ordonné par décret en conseil d’utiliser jusqu’à 300 000 tonnes de charbon du Nouveau-Brunswick, qui est brûlé aux centrales de Grand Lac et de Belledune. Ce charbon coûte plus cher que le charbon importé. Cela ne veut pas dire que la création d’emplois à Minto est un objectif d’un mandat public qui n’est pas important. Nous croyons toutefois que plutôt que d’obliger Énergie NB à assumer le coût, le gouvernement du Nouveau-Brunswick pourrait lui offrir une subvention directe pour acheter le charbon de Minto moyennant le processus budgétaire. Ainsi, l’objectif du mandat public serait plus transparent.

Énergie NB est également visée par les dispositions des Lois sur les achats publics et la loi régissant les sociétés de la Couronne qui ajoutent des obligations administratives. En outre, l’acquisition des biens et des services en vertu des Lois peut empêcher Énergie NB de mener des affaires dans un délai opportun. Récemment, Énergie NB a, dans le cadre de la politique publique, poursuivi l’objectif qui consiste à limiter au minimum les augmentations de tarifs pour les abonnés à l’intérieur de la province. Les incidences de cet objectif pour ce qui est du ratio d’endettement et du financement des coûts sont évidentes.

Mais le gouvernement du Nouveau-Brunswick pourrait également poursuivre l’objectif du mandat public ci-dessus tout en privatisant entièrement Énergie NB. Encore une fois, le gouvernement peut utiliser son processus budgétaire pour appuyer tout objectif d’un mandat public, y compris pour limiter les tarifs d’électricité.

Cela étant dit, le statu quo offre un certain nombre d’avantages que nous devons examiner. Mais d’abord, nous devons savoir exactement ce que représente le statu quo? Selon le statu quo, une société de la Couronne a le privilège exclusif de produire, de transporter, de distribuer et de commercialiser l’électricité. Les membres du conseil d’administration sont nommés par le Cabinet provincial. Les ventes d’électricité sont réglementées et la société de la Couronne bénéficie d’un monopole.




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