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SOMMAIRE DES CHOIX

Le gouvernement nous a demandé de solliciter des commentaires sur son document de discussion L’électricité au Nouveau-Brunswick au-delà de l’an 2000 et de soumettre un rapport concernant les différents choix à un Comité spécial de l’Assemblée législative. Il n’est donc pas dans le mandat du présent groupe de travail de formuler des recommandations précises ou de tracer un plan d’action détaillé. Notre tâche consistait à obtenir les points de vue des intervenants et d’autres pour déterminer s’il existe un désir de modifier le réseau d’électricité actuel et, le cas échéant, de quelle façon.

L’industrie de l’électricité est extrêmement importante et complexe. Les changements doivent être effectués après beaucoup de réflexion et après une consultation auprès des intervenants. Ces changements exigent également l’aide de professionnels qui ont connu le processus du changement ailleurs.

Le présent rapport porte sur le statu quo, explique ses avantages et ses inconvénients et propose des choix relatifs au changement. Toutefois, il reste encore beaucoup de travail à faire avant que les changements ne soient apportés, si ce n’est parce que tout nouveau projet doit être détaillé et exhaustif. Par exemple, on ne peut envisager de vendre les installations de production sans définir le nouveau régime au sein duquel les producteurs privés fonctionneraient. Les entreprises cherchant à acheter une partie des installations de production d'Énergie NB voudraient savoir comment elles pourraient transporter leur électricité au marché, à quel prix elles pourraient la vendre et à quelles conditions elles pourraient l’exporter - ou, toute l’électricité pourrait-elle être exportée? Toute la structure doit donc être clairement expliquée.

Même si le maintien du statu quo, c’est-à-dire Énergie NB fonctionnant comme un fournisseur monopolistique de l’électricité au Nouveau-Brunswick, est possible, nous croyons que ce choix sera problématique. Le monde de l’énergie, surtout en ce qui concerne l’électricité, évolue rapidement dans tout le Nouveau-Brunswick. D’après ce que nous avons entendu, il n’est pas, à notre avis, dans les meilleurs intérêts des Néo-Brunswickois et Néo-Brunswickoises de tenter d’ériger un mur protecteur autour de la province. En outre, Énergie NB affronte d’importants défis financiers et beaucoup d’incertitude concernant sa centrale nucléaire. Pour ces raisons et d’autres raisons expliquées dans le présent rapport, nous croyons que le statu quo est chargé de problèmes et qu’il pourrait nuire aux perspectives de développement économique du Nouveau-Brunswick. Certains grands employeurs du Nouveau-Brunswick, tels que le secteur des pâtes et papiers, consacrent une grande partie de leur budget d’exploitation à l’électricité. L’électricité pour ces entreprises a toujours été un important facteur déterminant de leur compétitivité, et pour les raisons expliquées ailleurs dans le présent rapport, le coût de l’électricité deviendra un élément encore plus important au cours des années à venir. Toutes ces situations tendent à démontrer que le maintien du statu quo pourrait nuire aux perspectives de développement économique du Nouveau-Brunswick.

Si toutefois le Comité spécial de l’Assemblée législative et le gouvernement du Nouveau-Brunswick décident qu’ils aimeraient maintenir le statu quo, plusieurs choix devraient alors être considérés. Énergie NB par exemple pourrait être enjointe d’exploiter ses activités comme une entité du secteur privé. Vu la situation financière d’Énergie NB (y compris les mesures adoptées pour les éventualités à Point Lepreau), une injection très substantielle de capitaux sera probablement nécessaire. En outre, les questions de gestion de l’entreprise devront être abordées. Il est certain que le gouvernement provincial a pris des mesures importantes au cours des dernières années afin de donner à Énergie NB suffisamment de latitude pour fonctionner comme une entreprise privée. Le gouvernement devrait maintenir ce processus et accorder à Énergie NB la liberté dont elle a besoin pour fonctionner efficacement dans un milieu concurrentiel. Pour ce faire, le gouvernement pourrait choisir de constituer une nouvelle Société d’énergie du Nouveau-Brunswick en vertu de la Loi du Nouveau-Brunswick sur les corporations et devenir son unique ou son principal actionnaire. L’objet serait de transformer Énergie NB en une entreprise commerciale dotée du mandat général d’accroître au maximum la valeur des actionnaires. À titre d’entreprise commerciale, elle serait tenue d’établir des objectifs de rentabilité, une politique sur les dividendes, une politique sur les bénéfices non répartis, et des mesures de couverture de la dette. À son tour, la direction serait libre de gérer comme bon lui semble et serait tenue responsable de ses décisions, de ses activités et de son rendement. En outre, afin que notre énergie puisse être vendue ailleurs, il peut s’avérer nécessaire de fournir une plus grande réciprocité d’accès ainsi que des tarifs de transport réglementés de façon autonome.

Si toutefois le Comité spécial de l’Assemblée législative et le gouvernement du Nouveau-Brunswick décident que le statu quo n’est plus rentable ou n’est pas le meilleur moyen de procéder, compte tenu des changements comptables qui s’opèrent autour de nous, divers choix sont disponibles. Ces choix sont expliqués ci-dessous, à partir du numéro 1 jusqu’au numéro 10. Mais d’abord, nous voulons analyser trois questions qui à notre avis définissent le programme du changement.

Propriété publique contre propriété privée

Le débat concernant la question de savoir si les Néo-Brunswickois et Néo-Brunswickoises peuvent mieux être desservis par le secteur public ou le secteur privé dans la production, le transport, la distribution et la commercialisation de l’électricité ne pourra jamais être résolu à la satisfaction de tous les Néo-Brunswickois et Néo-Brunswickoises. La discussion porte sur des questions d’idéologie politique, d’histoire, de changement et d’intérêt économique.

Nous pouvons cependant souligner que des études indépendantes ont été effectuées pour déterminer quel secteur est plus efficace dans des cas particuliers où les activités ont été privatisées. On ne peut nier que le secteur privé se classe premier dans la plupart des cas pour ce qui est de l’efficacité économique. Mais il y a d’autres éléments, y compris le niveau de service et la poursuite des objectifs de la politique publique, qui ne peuvent pas être ignorés. Nous notons également toutefois que de son propre aveu, Énergie NB ne possède pas les compétences financières et en ressources humaines voulues (c’est-à-dire commercialisation du produit, vente au détail et gestion des risques de l’énergie) pour faire concurrence dans un marché déréglementé.

Nous n’avons pas le mandat de prendre position dans le débat. Cela étant dit, nous tenons cependant à souligner encore une fois que le premier objectif de la politique publique qui était d’établir une société de la Couronne pour produire et distribuer de l’électricité partout dans la province à des tarifs semblables aux frais postaux a été atteint. Comme il a été noté ailleurs, l’objectif est maintenant maintenu par des règlements.

Les Néo-Brunswickois et Néo-Brunswickoises peuvent également bénéficier des expériences d’autres entités administratives qui ont opté pour la privatisation. Les leçons importantes qui ont été tirées permettront au Nouveau-Brunswick d’éviter les erreurs commises ailleurs s’il décide de privatiser la totalité ou une partie des biens d’Énergie NB.

En dépit de toute erreur commise, nous ne connaissons aucun cas où après avoir opté pour la privatisation, on chercherait maintenant à faire marche arrière. En effet, la privatisation semble s’enraciner profondément partout où elle a été introduite.

Enfin, si le gouvernement du Nouveau-Brunswick désire établir un milieu concurrentiel et déréglementé dans le secteur de l’électricité, il voudra étudier la possibilité de vendre une partie sinon la totalité des biens d’Énergie NB au secteur privé. Nous croyons par exemple qu’il faut étudier attentivement la possibilité de vendre les installations de production.

Monopole contre marché concurrentiel

La plupart des points de vue qui nous ont été présentés pendant les consultations indiquaient que les structures d’un marché monopolistique ont moins de chances d’aboutir à la vente d’électricité à des prix concurrentiels que les marchés libres et concurrentiels. Dans un marché concurrentiel, les participants se font concurrence en fonction du prix et des services. Si le Comité spécial et le gouvernement du Nouveau-Brunswick décident qu’un des objectifs clé est d’arriver à vendre de l’électricité à des tarifs concurrentiels, il s’ensuit que le marché devrait être libéralisé et devenir concurrentiel. Pour la production, il faudrait ouvrir le marché aux producteurs d’électricité autonomes, aux projets de coproduction et aux fournisseurs de l’extérieur de la province. Pour les lignes électriques, il faudrait donner un accès libre et non discriminatoire aux lignes de transport et de distribution sur une base de transparence des coûts. Enfin, cela consisterait à accorder des licences à des mercaticiens pour leur permettre de faire concurrence relativement à la vente d’électricité à tous les abonnés du Nouveau-Brunswick.

Industrie intégrée contre industrie segmentée

Les lignes électriques devraient demeurer une activité monopolistique, contrôlée par un organisme de réglementation (qui à son tour serait redevable au gouvernement). La production et la commercialisation sont des secteurs tout désignés pour la concurrence. Pour maximiser la concurrence entre les participants multiples dans le secteur de la production, il importe que l’activité de la production et l’activité des lignes électriques appartiennent à des compagnies distinctes. Permettre aux compagnies de production de contrôler les lignes électriques, ce serait risquer d’exclure la possibilité d’avoir des règles de jeu uniformes pour tous les concurrents. La séparation des lignes électriques de la commercialisation semble moins importante. Les facteurs prédominants en ce qui concerne la concurrence, c’est que tous les participants au réseau d’électricité devraient avoir un accès égal aux lignes électriques sur une base de transparence des coûts.

Choix relatifs au changement

1. Production

La privatisation des installations de production d’Énergie NB pourrait comporter un certain nombre d’enjeux. Il serait important de s’assurer que ces installations continuent d’être disponibles pour satisfaire aux besoins du Nouveau-Brunswick, et qu’un marché concurrentiel pour l’approvisionnement en électricité soit créé. Si la privatisation des installations de production est la voie poursuivie, nous recommandons fortement qu’une étude plus poussée soit effectuée afin de s’assurer que les objectifs ci-dessus sont atteints. Toutefois la vente des installations de production d’Énergie NB à un seul acheteur ne maximisera probablement pas la concurrence, même si on tient compte de la compétition qui viendrait des producteurs autonomes dans la province, de la coproduction et, par l’entremise des interconnexions, des fournisseurs de l’extérieur de la province.

2. Point Lepreau

La santé financière à l’avenir d’Énergie NB dépend de Point Lepreau. Le plan d’entreprise d’Énergie NB pour 1997 à 2002 présume un taux d’exploitation à la centrale nucléaire de 85 p. 100. Selon les expériences récentes, ce taux pourrait être extrêmement difficile à atteindre. Et le défaut d’atteindre ce taux d’exploitation pourrait avoir de grandes répercussions sur Énergie NB. La société d’experts-conseils Hagler, Bailly a présenté un rapport sur les années de service qui restent de la centrale, mais, comme il a déjà été mentionné, nous n’avons pas vu ce rapport. Toutefois, selon les indications concernant son contenu, il semblerait qu’Énergie NB ainsi que le gouvernement devront évaluer les répercussions concernant l’avenir de Point Lepreau. Si la centrale de Point Lepreau n’est pas exploitée après 2008, 450 millions de dollars de sa valeur en capital ne seront pas amortis. Les répercussions financières sont considérables.

Étant donné les incertitudes et les questions qui règnent concernant l’élimination permanente du combustible épuisé, ainsi qu’au sujet des coûts de déclassement à la fin de ses années de service, nous croyons qu’il serait extrêmement difficile de privatiser Point Lepreau actuellement. Nous avons reçu des commentaires cependant concernant la façon dont le secteur public ailleurs traite les installations nucléaires. Dans certains cas, des entreprises privées, dont les portefeuilles d’activité comportent l’exploitation d’installations nucléaires, sont invitées à exploiter les centrales nucléaires. Cet arrangement consiste à engager ces compagnies pour exploiter et gérer les installations, celles-ci assumant les risques d’exploitation, mais laissant les responsabilités actuelles aux propriétaires. L’objectif de ces arrangements est de réduire les risques d’exploitation pour le propriétaire et d’améliorer le rendement et la sécurité.

3. Lignes électriques

Les lignes électriques demeureront en toute probabilité un monopole et doivent ainsi être réglementées par l’entremise d’un organisme de réglementation gouvernemental. La propriété des lignes électriques, qu’elle relève d’Énergie NB ou du secteur privé, est à notre avis grandement une question financière que le Comité spécial et le gouvernement du Nouveau-Brunswick doivent prendre en compte. Elle n’a pas d’impact sur la structure concurrentielle d’un nouveau marché d’électricité. La vente des lignes électriques peut générer des profits qui pourraient servir à diminuer les coûts obligataires possibles. Les avantages d’un tel profit devraient être analysés par rapport aux tarifs de transport qu’il faudrait imposer afin que le nouveau propriétaire puisse obtenir un rendement sur le marché. Une réglementation peut être établie après une étude détaillée de l’exploitation des lignes électriques ailleurs. Les règlements pourraient couvrir le transport à l’intérieur, dans, vers et au travers de la province. Cela est essentiel pour permettre la concurrence de l’intérieur et de l’extérieur de la province. Les tarifs de transport devraient être basés sur les coûts, et il devrait être possible d’inclure un prix de prestige si la demande dépasse la capacité de transport disponible. La réglementation devrait aussi prévoir que l’entretien et la construction de nouvelles lignes font partie de l’obligation d’offrir le service. Le rendement aux propriétaires des lignes électriques devrait être basé sur des incitatifs pour que le propriétaire soit motivé à limiter les tarifs au plus bas niveau possible.

4. Commercialisation

La présence de mercaticiens multiples améliorerait la concurrence. Les mercaticiens devraient être évalués (possiblement par l’entremise de la Commission des entreprises de service public) pour qu’ils possèdent la force financière nécessaire afin de répondre aux obligations. Tous les abonnés devraient avoir des choix. L’expérience ailleurs laisse croire que si le Nouveau-Brunswick opte pour des mercaticiens multiples, la concurrence commerciale devrait être adoptée progressivement, afin que le système apprenne à y faire face au fur et à mesure qu’elle se développe. Les grands consommateurs sont peu nombreux. C’est pourquoi de nombreuses compétences ont adopté la concurrence à ce niveau d’abord. Il faut concevoir un mécanisme qui assurera la présence d’un fournisseur par défaut qui servira tout abonné sur une base d’offre permanente.

5. Mise en oeuvre technique

La présence d’un exploitant d’un réseau autonome est essentielle pour que le réseau d’électricité continue de fonctionner de façon sécuritaire et sûr avec des participants multiples. Aux fins de l’efficacité, l’ERA pourrait faire partie de l’activité des lignes électriques. Mais si les lignes électriques sont privatisées, il pourrait s’avérer utile qu’un ERA soit établi comme une entité appartenant au gouvernement. De plus, il faudrait un marché pour l’achat et la vente de l’électricité. Cet échange d’énergie ou EE pourrait également faire partie de l’activité des lignes électriques. Encore une fois, si les lignes électriques sont privatisées, il pourrait s’avérer utile d’avoir un EE et un ERA comme entité appartenant au gouvernement. On a reçu très peu de rétroaction sur la question de l’EE, à savoir si ce système fonctionnerait sur une base de bourse, d’énergie ou par des arrangements bilatéraux correspondants. C’est donc un secteur qui appelle une étude plus approfondie.

6. Coûts obligataires

Tous les participants à notre processus ont reconnu leur responsabilité relative aux coûts obligataires, le cas échéant. En conséquence, ces coûts devraient être assumés par le régime fiscal, ou comme un coût de l’utilisateur moyennant les tarifs des lignes électriques, ou pour les utilisateurs qui quittent le réseau, au moyen de frais de sortie. Les frais aux usagers tendent a être régressifs et à fausser temporairement les choix en matière d’énergie en raison des coûts ajoutés. L’impôt sur le revenu a tendance à être progressif et ne fausse pas les choix en matière d’énergie. Si le Comité spécial et le gouvernement du Nouveau-Brunswick jugent le principe des frais de sortie appropriés, la structure devrait être conçue de façon à ce qu’aucune partie ne puisse réaliser des gains financiers en quittant le réseau avant que les coûts obligataires aient été payés.

7. Environnement

Nous ne pourrions trop souligner l’importance accordée aux questions environnementales par de nombreux exposés présentés au groupe de travail. Même si un marché concurrentiel pourrait régler les questions de gestion de la demande grâce à des méthodes innovatrices d’établissement des prix, le Comité spécial devrait étudier des moyens de promouvoir la gestion de la demande plus ardemment. Il n’est probablement pas sage de compter exclusivement sur les participants au réseau d’électricité pour promouvoir la gestion de la demande. Un certain nombre de choix se présentent. Le gouvernement pourrait demander au ministère des Ressources naturelles et de l’Énergie ou au ministère de l’Environnement d’offrir le service, ou encore passer un contrat avec des entreprises privées ou des groupes à but non lucratif qui se chargeraient de fournir le service. Les participants ont également soulevé d’autres points importants sur l’énergie et l’environnement que le lecteur peut examiner en lisant la partie du présent rapport qui porte sur l’environnement.

8. Interfinancement et tarifs résidentiels

Tout le monde, y compris Énergie NB, a reconnu que l’interfinancement existe à l’intérieur de la catégorie des abonnés résidentiels et favorise cette catégorie à partir des autres catégories. L’interfinancement à l’intérieur de la catégorie des abonnés résidentiels prévoient des taux semblables aux « frais postaux », qui assurent que tous les abonnés résidentiels paient les mêmes tarifs pour les lignes électriques, où qu’ils habitent dans la province. Tous les intervenants ont convenu que des tarifs semblables aux frais postaux devraient être maintenus dans un marché libre et concurrentiel. Cette approche sera possible grâce à la réglementation de l’activité monopolistique des lignes électriques.

L’interfinancement en faveur de la catégorie des abonnés résidentiels, qui est expliqué en détail dans le document de discussion du gouvernement, est plus difficile à maintenir dans un marché libre et concurrentiel. Cette forme d’interfinancement est basée principalement sur des coûts de production différentiels pour chaque catégorie d’abonnés en raison des besoins d’utilisation de pointe. Dans un marché concurrentiel, le prix de l’électricité (par opposition aux tarifs des lignes électriques) sera établi par le marché. La Commission des entreprises de service public avait déjà fixé pour Énergie NB, l’objectif de réduire le niveau d’interfinancement en faveur du marché résidentiel. Même si n’avons entendu aucune objection au principe de réduire cette forme d’interfinancement, il a été souligné qu’il fallait assurer une mise en oeuvre progressive de cette réduction pour éviter le choc des tarifs.

Enfin, si le Comité spécial et le gouvernement du Nouveau-Brunswick décident qu’ils sont en faveur de fournir un interfinancement à des groupes particuliers d’abonnés résidentiels, comme les personnes à faible revenu ou les personnes handicapées, le fardeau d’une telle mesure devrait relever du gouvernement. Le gouvernement peut le faire par l’entremise de son processus budgétaire plutôt que de demander à Énergie NB ou aux nouveaux participants dans une industrie d’électricité concurrentielle et libéralisée de le faire.

9. Gaz naturel

Si le Comité spécial conclut que d’autres sources d’énergie amélioreront la compétitivité sur le marché de l’électricité, il voudra peut-être recommander la mise en place d’un processus public afin d’étudier les différentes méthodes pour offrir le gaz naturel sur le marché du Nouveau-Brunswick au plus grand nombre d’abonnés possibles. Selon l’information qui nous a été présentée, le gaz naturel présente certains avantages nets. Il offre des avantages environnementaux par rapport à bon nombre d’autres formes de production actuelle. C’est aussi la méthode conventionnelle la plus efficace par rapport au coût de produire de l’électricité. Les producteurs devraient être encouragés à utiliser ce mode de production, particulièrement pour remplacer les installations de production d’Énergie NB qui vieillissent et qui sont nuisibles à l’environnement.

10. Méthodes de privatisation

Si le Comité spécial et le gouvernement du Nouveau-Brunswick décident qu’il convient de privatiser une partie ou la totalité d’Énergie NB, il y a différentes façons de réaliser la vente (ou les ventes, si elle est privatisée en partie). Ces méthodes comprennent entre autres : une offre publique d’actions, une fiducie à revenu, une vente privée et une entente d’exploitation et de gestion. Comme nous l’avons indiqué, la structure optimale est une fonction des objectifs du processus (par exemple, accroître au maximum la valeur ou maintenir les tarifs d’électricité à long terme à un bas niveau). Après avoir rencontré certains conseillers professionnels ayant participé à des processus semblables ailleurs, nous croyons que leur créativité pourrait grandement rehausser le processus. Sans l’expérience d’autres intervenants qui ont vécu ce genre de changement, nous risquons de connaître des problèmes liés à « la réinvention de la roue ».




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